Външна политика на ЕС: цели, инструменти и постижения

    Икономически и паричен съюз
    Външни отношения на ЕС
    Съдържание

Външна политика: цели, инструменти и постижения

Общата външна политика и политика на сигурност на Европейския съюз (ОВППС) е създадена през 1993 г. и оттогава се подсилва от последващите договори, последно от Договора от Лисабон. След влизането в сила на Договора от Лисабон през 2009 г. ролята на Парламента по въпроси, свързани с ОВППС, също се засилва. Понастоящем Парламентът осъществява контрол върху ОВППС и допринася за нейното развитие, по-специално чрез подкрепа на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), на специалните представители на ЕС (СПЕС) и чуждестранните делегации на ЕС. Бюджетните правомощия на Парламента определят облика на мащаба и обхвата на ОВППС, както и финансовите инструменти на ЕС, които поддържат външните дейности на ЕС. Чрез своите комисии и делегации Парламентът поддържа тесни връзки с другите институции на ЕС, държавите членки (и особено националните парламенти), държавите партньори, структурите за управление в световен мащаб и недържавните участници. Парламентът е спомогнал за това ОВППС да стане по-съгласувана и прозрачна, както и да се повиши обществената осведоменост за политиката.
ОВППС: развитие чрез договори

Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) на Европейския съюз е създадена с Договора за Европейския съюз (ДЕС) през 1993 г. с цел опазване на мира, укрепване на международната сигурност, насърчаване на международното сътрудничество и развитие и укрепване на демокрацията, правовата държава и зачитането на правата на човека и основните свободи. Договорът въвежда „тристълбовата система“, с ОВППС като втори стълб. Докато общите позиции и съвместните действия оформят мерките на общата външна политика, ОВППС се основава главно на междуправителствени процедури и консенсус.

През 1997 г. Договорът от Амстердам създава по-ефективен процес на вземане на решения, включително конструктивно въздържане и гласуване с квалифицирано мнозинство (ГКМ). През декември 1999 г. Европейският съвет създава длъжността Върховен представител на ОВППС (както и Генерален секретар на Съвета). През 2003 г. Договорът от Ница въвежда допълнителни промени за рационализиране на процеса на вземане на решения и дава мандат на Комитета по политика и сигурност (КПС), който е създаден през януари 2001 г. с решение на Съвета, за да осъществява политически контрол и стратегическо ръководство на операциите за управление на кризи. След провала на проекта за Европейска конституция през 2005 г., съдържащите се в него основни институционални разпоредби бяха преработени и заложени в нов Договор за реформа, подписан на 19 октомври 2007 г. в Лисабон.

С влизането си в сила на 1 януари 2009 г., Договорът от Лисабон дава на Съюза юридическа правосубектност и институционално въплъщение на неговата външна дейност, като същевременно елиминира стълбовата структура на ЕС. Договорът създава редица нови участници в ОВППС, включително върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (който изпълнява и ролята на заместник-председател на Комисията) и новия постоянен председател на Европейския съвет. Наред със създаването на ЕСВД, Договорът подобрява общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО), която съставлява неразделна част от ОВППС. (За подробности, моля вж. информационния бюлетин за ОПСО.)

Правното основание за ОВППС е изложено в ДЕС и е преразгледано в Договора от Лисабон. Дял V от ДЕС, в членове 21–46, установява „общи разпоредби относно външната дейност на Съюза и специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС)“. В Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) външната дейност на Съюза се разглежда в Част пета, членове 205–222. Отношение по въпроса имат и Част седма, членове 346 и 347.
Правомощия и инструменти на Парламента в областта на външната политика

Въпреки ограничената си формална роля за вземане на решения в областта на външната политика, Парламентът подкрепя концепцията за ОВППС още от самото начало и търси начини за разширяване на нейния обхват. С оглед на международните предизвикателства, възникнали през последното десетилетие, Парламентът многократно е настоявал за създаването на длъжност „министър на външните работи“ на ЕС и „Европейска дипломатическа служба“. На практика Парламентът е постигнал известна степен на неформално сътрудничество в областта на външните работи с ЕСВД, председателството на ЕС, Секретариата на Съвета и Комисията, както и с националните парламенти на държавите членки. Член 36 от ДЕС съдържа изискване върховният представител да се консултира редовно с Парламента по главните аспекти и основните решения в областта на ОВППС и да го информира за развитието на тези политики. Два пъти годишно Парламентът провежда обсъждане относно докладите за напредъка на ОВППС, отправя въпроси и изготвя препоръки до Съвета и върховния представител.

Правото на Парламента да бъде информиран и консултиран във връзка с ОВППС/ОПСО е допълнително подсилено от декларацията на върховния представител/заместник-председател относно политическата отчетност през 2010 г. Декларацията, наред с другото, предвижда:

    повишаване на статута на „съвместните консултативни заседания“ (СКЗ), които позволяват на определена група членове на Европейския парламент да се срещнат с партньори от Комитета по политика и сигурност на Съвета (КПС), ЕСВД и Комисията, за да обсъдят планираните и текущите граждански мисии по ОПСО;
    утвърждаване на правото на „специалната комисия“ на Парламента на достъп до поверителна информация, свързана с ОВППС и ОПСО. Това право се основава на междуинституционално споразумение от 2002 г.;
    провеждане на размяна на мнения с ръководители на мисии, ръководители на делегации и други висши ръководители от ЕС по време на заседания и изслушвания на парламентарните комисии;
    предоставяне на мандат на върховния представител да се явява пред Парламента най-малко два пъти годишно, за да докладва за текущото състояние на нещата по отношение на ОВППС/ОПСО и да отговаря на въпроси.

В допълнение към този политически диалог, Парламентът упражнява властта си посредством бюджетната процедура. Като едната половина от бюджетния орган на ЕС, Парламентът трябва да одобри годишния бюджет за ОВППС. Парламентът също така спомага да се набележат съответните външни финансови инструменти (например, Европейски инструмент за демокрация и права на човека и Инструмент за стабилност) чрез процес на тристранни преговори със Съвета и Комисията.

Парламентът редовно осъществява контрол върху дейността на ЕСВД и й представя предложения по структурни въпроси, вариращи от нейния географски баланс и баланса между половете до взаимодействието й с други институции на ЕС и дипломатическите служби на държавите членки. Парламентът също провежда редовни обсъждания с върховния представител и със специалните представители на ЕС (СПЕС), назначени за определени региони или въпроси. Парламентарните комисии, оказали помощ за създаването на ЕСВД, също провеждат размяна на мнения с новоназначените ръководители на делегации на ЕСВД.

Парламентът също играе роля при мониторинга на преговорите и прилагането на международните споразумения. Съгласието на Парламента се изисква преди Съветът да може да сключи такива споразумения. (За подробности, моля да се отнесете към информационния бюлетин относно външнотърговските отношения.)
Вътрешни структури на Парламента, участващи в ОВППС

Голяма част от работата на Парламента по ОВППС се извършва в рамките на специализирани комисии, по-специално в комисията по външни работи (AFET) и нейните две подкомисии (по сигурност и отбрана/SEDE и по правата на човека/DROI), както и в комисията по международна търговия (INTA) и комисията по развитие (DEVE). Тези комисии дават облика на ОВППС чрез докладите и становищата, които те изготвят. Те също така служат като основни звена на Парламента за контакт със структури за управление в световен мащаб (включително Организацията на обединените нации), другите институции на ЕС, председателствата на Съвета и националните парламенти на държавите членки. Работа, свързана с ОВППС, се извършва и от парламентарни делегации, чиято роля е да поддържат и развиват международните контакти на Парламента (особено чрез междупарламентарно сътрудничество), насърчавайки основополагащите ценности на Съюза, включващи свободата, демокрацията, правата на човека, основните свободи и принципите на правовата държава. В момента съществуват 34 постоянни междупарламентарни делегации, включително съвместни парламентарни комитети (СПК), комитети за парламентарно сътрудничество (КПС), други парламентарни делегации и съвместни парламентарни асамблеи.

Известни примери за такива междупарламентарни делегации включват:

    Съвместната парламентарна асамблея АКТБ–ЕС, създадена, за да обедини членовете на ЕП и излъчените представители на държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ), подписали Споразумението от Котону. Тя се състои от 78 члена на ЕП и 78 парламентаристи от държавите от АКТБ и заседава на всеки две години. Значителна част от работата й е посветена на въпроси, свързани със сътрудничеството за развитие, на насърчаването на демокрацията и правата на човека и води до съвместни ангажименти;
    Евролат, съвместна многостранна асамблея, произхождаща от двурегионалното стратегическо асоцииране, създадено през юни 1999 г. между ЕС и Латинска Америка и Карибите. Състои се от 150 члена, 75 от Европейския парламент и 75 от регионалните парламенти на Латинска Америка, включително Парлатино (латиноамериканския парламент), Парландино (Андския парламент), Парласен (Централноамериканския парламент), Парласур (парламента на Меркосур ) и националните конгреси на Чили и Мексико;
    Парламентарната асамблея Евронест (ПА), парламентарният форум на Източното партньорство на ЕС, която обединява членовете на Европейския парламент и членовете на националните парламенти в държавите от Източното партньорство. Евронест провежда годишна пленарна сесия за обсъждане на регионални въпроси от общ интерес. Тя има четири тематични постоянни комитета (съответно по политически, икономически, енергийни и социални въпроси) и две работни групи (съответно за Беларус и по процедурния правилник). Членовете й включват 60 члена на ЕП и 60 парламентаристи от държавите от Източното партньорство (по 10 от всяка държава). Десетте места, отредени за Беларус, в момента остават незаети, тъй като Парламентът не признава членовете на беларуското народно събрание за представители на народа;
    Парламентарната асамблея на Съюза за Средиземноморието, която представлява парламентарното измерение на Съюза за Средиземноморието, който замени евро-средиземноморското партньорство (Барселонския процес). Самата парламентарна асамблея на Съюза за Средиземноморието е наследник на Евро-средиземноморската парламентарна асамблея и официалното й начало е поставено на срещата на върха на държавните глави и правителствените ръководители на 43 държави през 2008 г. Нейните 240 члена включват 120 члена от 10 средиземноморски държави, 75 парламентаристи от държавите – членки на ЕС и 45 члена на ЕП. Асамблеята носи отговорност за засилване на евро-средиземноморското партньорство и за повдигане на въпроси от взаимен политически, икономически и културен интерес. Европейският парламент изпълняваше ролята на председател на Парламентарната асамблея на Съюза за Средиземноморието до март 2013 г.

(За информация относно Парламентарната асамблея на НАТО, моля вж. информационния бюлетин за ОПСО.)
Въздействие на Парламента върху ОВППС

Участието на Парламента в ОВППС спомага за увеличаване на демократичната отчетност на политиките. Парламентът горещо подкрепя институционалния пейзаж след Лисабон, като се застъпва за по-голяма роля за ЕСВД, делегациите на ЕС и СПЕС, както и за по-съгласувана политика и по-ефективна ОВППС. Той настоява за по-голяма съгласуваност между политическите и финансовите инструменти на ЕС за външните политики с оглед избягване на припокриване и неефективност. Парламентът предоставя платформа за обмен между институционалните и правителствените създатели на политики, както и сред гражданското общество и епистемни общности (като мозъчни тръстове и академични среди), като спомага за повишаване на обществената осведоменост относно ОВППС и улеснява участието на широк кръг правителствени и неправителствени партньори в ЕС и извън него. Чрез своите дейности Парламентът засилва видимостта на външните политики на ЕС и служи като мост между институциите на ЕС и гражданите.